LA PERCEZIONE DELLA REALTA' 'COSCIENTE' (53)

 

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a) I parchi, che possono essere nazionali o regionali, sono costituiti da aree terrestri, fluviali o lacuali, con eventuali tratti di mare prospicienti la costa, che contengono, come prevede l’art. 2 della legge quadro a proposito dei parchi nazionali, uno o più ecosistemi intatti (che però in Italia sono pressoché inesistenti) oppure parzialmente alterati dall’intervento antropico, ma comunque di rilevante valore naturalistico, paesaggistico, scientifico, culturale. Sono parchi interregionali quei parchi che interessano il territorio di più regioni confinanti e che sono istituiti d’intesa tra le medesime regioni. Si osservi in proposito che anche molti parchi nazionali interessano il territorio di più regioni confinanti, ma ad a essi non viene attribuita dalla legge la qualifica di parchi interregionali.

 

Come si può constatare, la definizione di parco è assai generica.

 

Una delle conseguenze di questa genericità è rappresentata dalla grande eterogeneità delle aree protette che in Italia hanno la qualifica di parchi.

 

Con riferimento ai parchi nazionali si va dai parchi oggi pressoché disabitati, come la Val Grande, le Dolomiti Bellunesi e l’Asinara, ai parchi fortemente antropizzati, come le Cinque Terre e il Cilento-Vallo di Diana; dai parchi più grandi, e cioè quest’ultimo (178.172 ha) e il Pollino (171.132 ha) alle Cinque Terre che è il più piccolo (3 .860 ha); dai parchi costituiti sul territorio di un solo comune, come l’Asinara e l’Arcipelago de La Maddalena, ai parchi che toccano decine e decine di comuni, come il Cilento (ben 80 Comuni), il Pollino (55) e il Gran Sasso-Monti della Laga (44).

 Dai parchi che conservano lembi di wilderness come la Val Grande, le Dolomiti Bellunesi e la Majella, a parchi il cui paesaggio è stato interamente e fortemente segnato dall’uomo come le Cinque Terre.

 

Quanto ai parchi regionali si va dai parchi naturali ai parchi fluviali, dai parchi archeologici e storici ai parchi urbani o metropolitani e a quelli suburbani, dai parchi estesi decine di migliaia di ettari, come il Parco dei Nébrodi, il più grande (85.587 ha), al più piccolo, il Parco urbano di Sutri di appena 7 ettari, il cui inserimento tra i parchi regionali appare quanto meno sorprendente.

 

Attualmente (anno 2018) il panorama italiano effettivo dei parchi mostra 24 parchi nazionali in funzione, 6 parchi nazionali già istituiti con legge ma non funzionanti per motivi vari (di cui 2- Matese e Portofino- di recentissima istituzione), un solo parco interregionale (Sasso Simone-Simoncello, a cavallo tra le Marche e l’Emilia Romagna) e 146 parchi regionali.

 

Secondo la legge quadro le aree protette sono istituite e gestite ‘al fine di garantire e dì promuovere in forma coordinata la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese’ (art. l, comma 1).

 

Occorre evitare l’errore, in cui si cade troppo spesso, di contrapporre conservazione e valorizzazione nel senso di attribuire un significato ideale alla prima ed economico alla seconda.

La valorizzazione non è interpretabile in termini meramente economici perché l’ecosistema, e dunque il patrimonio naturale, è un valore in sé (come ha affermato anche la Corte costituzionale nelle sentenza n. 12 del 2009), e nello stesso tempo è espressione e sintesi di una pluralità di valori individuali e collettivi, antichi e nuovi (e tra questi ultimi quella responsabilità verso le future generazioni alla quale abbiamo accennato all’inizio).

 

Valorizzare significa appunto fare emergere i valori, tutti i valori, sia ideali che economici. A questi valori si ricollegano direttamente e inscindibilmente le specifiche finalità contemplate negli art. l e l bis dove l’aspetto economico si intreccia strettamente con quello ideale: la conservazione delle risorse naturali e paesaggistiche; il restauro ambientale e in particolare la difesa e la ricostituzione degli equilibri ecologici; l’integrazione tra la persona e l’ambiente naturale; la salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici; la salvaguardia delle attività agro-silvo-pastorali tradizionali e la promozione dell’agriturismo e del turismo rurale.

 

La promozione di attività di educazione, formazione, ricerca scientifica, nonché di attività ricreative compatibili; la promozione anche a fini sperimentali di attività produttive compatibili. Come è ovvio, tali finalità vanno graduate a seconda del tipo di area protetta: ad esempio nelle riserve integrali non sono ammesse le attività produttive. Certo, la biodiversità non si conserva solo nelle aree protette, preziosissimi scrigni di biodiversità, che rappresentano, o dovrebbero rappresentare, solo uno, anche se il più importante, degli strumenti di conservazione.

La natura non si cura solo creando aree protette perché essa oltrepassa qualunque confine amministrativo e perciò la protezione non può arrestarsi ai confini delle aree protette. Si scopre così la vera funzione delle aree protette: queste non servono solo a conservare il proprio territorio, ma anche a dar vita a forme di gestione valide anche per il resto del territorio. Sono soprattutto i parchi, per i quali il rapporto persona-natura è strategico, a dover svolgere questa funzione: nei parchi infatti la conservazione è possibile solo mantenendo la presenza umana e perciò garantendo un futuro alle popolazioni locali. Sotto tale aspetto i parchi rappresentano dei veri e propri laboratori in cui anche per gli esseri umani si sperimentano modelli di vita nel segno dell'armonia con la natura. Dimostrare che oggi è ancora possibile uno sviluppo diverso, non più aggressivo nei confronti della natura, ma in armonia con essa: è questa la grande missione affidata ai parchi.

 

Nel corso quasi trentennale della sua applicazione la legge quadro ha subito modifiche e integrazioni che non ne hanno alterato l’impianto e i principi ispiratori. Oggi però la situazione rischia di cambiare: negli ultimi anni, e in particolare nella XVII legislatura (2013-2018) , oramai conclusa, erano state presentate in Parlamento proposte di modifica contenenti, accanto ad alcuni utili aggiornamenti, norme gravemente lesive di quei principi.

 ll testo unificato, in cui quelle proposte erano state raccolte, si caratterizzava per una visione fondamentalmente economicistica delle aree potette che lasciava al margine i valori legati alla conservazione della biodiversità, al rapporto profondo delle persone con la natura, alla possibilità di sperimentare forme di gestione territoriale in armonia con la natura, cioè quei valori che costituiscono la vera ricchezza della legge.

 

Significativa di questa distorsione era la previsione per i parchi nazionali di un nuovo sistema di entrate finanziarie non più dipendente dal bilancio dello Stato, ma aperto massicciamente al finanziamento dei privati attraverso il meccanismo delle royalties: avrebbero potuto così generare entrate le derivazioni d’acqua, le attività estrattive, gli impianti a biomasse, la prospezione, ricerca e coltivazione relative a idrocarburi liquidi e gassosi, gli oleodotti e gli elettrodotti non interrati, la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, ivi compresi gli impianti ‘aventi un impatto ambientale’.

A parte i problemi legati al fatto che quasi tutte queste fattispecie il soggetto competente a rilasciare la concessione o l’autorizzazione non sarebbe stato l’ente gestore dell’area protetta che avrebbe dovuto solo dare il nulla osta e al fatto che tale nulla osta, oggetto di interesse legittimo, sarebbe stato condizionato a un versamento pecuniario a favore del soggetto tenuto a rilasciarlo, appare evidente il contrasto tra la legge quadro, la quale vieta nei parchi ‘le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali’ (art. 11, comma 3), e il testo unificato secondo cui sarebbe stato invece possibile svolgere tali attività o impiantare tali opere che anzi sembravano da promuovere, addirittura anche se ambientalmente impattanti, perché avrebbero garantito i finanziamenti a gli enti gestori.

 

L’ingresso nel nostro ordinamento di questo sistema di finanziamento rischia di porre le aree protette, a causa dell’estrema limitatezza delle loro risorse finanziarie, sotto il continuo ricatto dei grandi interessi economici: è in fondo lo stesso ricatto a cui sono sottoposti i Comuni, troppo spesso costretti a rilasciare concessioni edilizie per ottenere quegli introiti che permettano loro di assicurare i servizi essenziali ai propri cittadini. A farne le spese sarebbe ancora una volta la natura. La gravità maggiore, comunque, risiede nell’idea di area protetta che scaturisce da siffatta impostazione: segno di una visione aridamente mercantile del territorio, perfino delle aree più sensibili.

La valutazione di incidenza costituisce una delle misure di tutela che la dir. 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (c.d. direttiva habitat), ha apprestato per la conservazione della biodiversità nei siti costituenti la rete ecologica europea denominata ‘Natura 2000’.

 

Trattandosi di un giudizio prognostico sugli effetti che piani o progetti potrebbero determinare sul sito protetto, la valutazione di incidenza ambientale è attuativa del principio di prevenzione, attualmente sancito dall’art. 191 TFUE, che mira ad evitare la produzione di effetti negativi di attività umane sull’ambiente. L’istituto riflette, inoltre, il principio di precauzione, anch’esso previsto dall’art. 191 TFUE, in quanto la sua azionabilità presuppone non la certezza che il piano o il progetto producano significativi effetti pregiudizievoli sul sito, ma solo una semplice probabilità.

 

Il principio precauzionale rileva anche sul piano decisorio, in quanto la valutazione di incidenza non può avere esito positivo qualora non sia certa l’assenza di pregiudizi per l’integrità del sito. La valutazione di incidenza è applicazione anche del principio di integrazione ambientale, sancito dall’art. 11 TFUE, secondo cui ‘Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile’.

Essa ha ad oggetto piani e progetti adottati non per la specifica gestione del sito, ma per altri obiettivi e nell’ambito di altre politiche che hanno ricadute sull’area tutelata: si tratta, infatti, di ‘qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito’ (art. 6, par. 3, dir. habitat).

 

L’interesse ambientale, sotteso alla valutazione di incidenza, diviene parametro di valutazione e, insieme, elemento che contribuisce alla definizione e attuazione delle diverse politiche di programmazione e pianificazione territoriale. In quanto preordinata alla conservazione della biodiversità, che è ‘componente essenziale’ dell’ambiente, la valutazione di incidenza contribuisce significativamente al perseguimento della ‘salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente’, che costituiscono il primo obiettivo della politica dell’Unione in materia ambientale (art. 191 TFUE).

 

Ai sensi dell’art. 6, par. 3, dir. habitat, la valutazione di incidenza deve essere effettuata rispetto a qualsiasi ‘piano’ o ‘progetto’ che non è ‘direttamente connesso e necessario alla gestione del sito’, ma che ‘possa avere incidenze significative su tale sito’. I siti cui fa riferimento la norma sono propriamente le zone speciali di conservazione (ZSC), ossia le aree designate come tali dagli Stati membri a seguito di accertamento della Commissione europea del particolare interesse naturalistico connesso alla presenza di significativi habitat naturali o di specie vegetali o animali.

 La Commissione, anche sulla scorta della giurisprudenza della Corte di giustizia, ha chiarito che la valutazione di incidenza debba applicarsi a tutti i siti che compongono la rete ‘Natura 2000’,: dunque, non soltanto le zone speciali di conservazione formalmente designate (ZSC), ma anche i siti con caratteristiche idonee per la designazione, che sono stati proposti dagli Stati membri (pSIC) e quelli riconosciuti dalla Commissione (SIC), nonché le zone di protezione speciale (ZPS), di cui alla dir. 79/409/CEE, funzionali alla tutela degli habitat degli uccelli selvatici (v. cap. IX).

 

L’oggetto da sottoporre alla valutazione è di ampia portata, perché ricomprende qualsiasi progetto (ossia intervento specifico e puntuale, come la realizzazione di una strada o di una diga) o piano (ossia strumento di programmazione territoriale di scala più o meno ampia, come il piano urbanistico o il piano forestale) che possano incidere significativamente sul sito. La nozione di ‘piano’ o ‘progetto’, peraltro, è stata interpretata in senso estensivo dalle istituzioni comunitarie, in ragione della rilevanza dell’obiettivo perseguito dalla direttiva: da un lato, la giurisprudenza vi ha ricondotto attività come la pesca o il prelievo di acqua o l’attività venatoria e ha disposto che in ipotesi come queste di attività subordinate ad autorizzazioni con durata determinata, anche la valutazione di incidenza debba essere ripetuta prima del rinnovo dell’autorizzazione (Corte giust. CE, grande sezione, 7 settembre 2004, causa C-127 /02; Corte giust. CE, sez. II, 20 ottobre 2005, causa C-6/04).

Dall’altro, la Commissione ha chiarito che gli interventi da sottoporre alla valutazione non sono soltanto quelli che producono effetti direttamente all’interno dei siti protetti, ma anche quelli che si sviluppano all’esterno e che possono avere ripercussioni sullo stato di conservazione del sito.  A questa visione espansiva del novero degli interventi suscettibili di valutazione di incidenza corrisponde, quasi come contrappeso, l’applicazione rigorosa dell’altro presupposto previsto dalla disposizione comunitaria, relativo al grado di incidenza che il piano o progetto hanno sul sito protetto: non tutti gli interventi impattanti, direttamente o indirettamente, sul sito necessitano di valutazione di incidenza, ma solo quelli che possono determinare ‘incidenze significative’.

 

La giurisprudenza comunitaria ha avuto modo di ribadire che deve trattarsi di interventi idonei a pregiudicare significativamente il sito interessato e che la significatività dell’incidenza va strettamente correlata con gli obiettivi di conservazione del sito, con il corollario che la valutazione di incidenza implica la rappresentazione completa delle caratteristiche ambientali tipiche del sito interessato.

 

Similmente, la Commissione ha precisato che il concetto di ciò che è ‘significativo’ deve essere interpretato in modo obiettivo, correlando, al contempo, la valutazione con gli obiettivi di conservazione del sito e, dunque, con le peculiarità e le condizioni ambientali dell'area protetta. Ne deriva che ‘ciò che può essere significativo con riferimento ad un sito, chiaramente può non esserlo con riferimento ad un altro’, come è evidente nel seguente esempio: ‘una perdita di 100 metri quadri di habitat può essere significativa con riferimento ad un piccolo sito di orchidee rare, mentre una perdita analoga in una steppa molto estesa può essere irrilevante’.